双减背景下看芬兰课外教育培训发展探索

背景：“双减”政策提出的任务与举措

近期，中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《意见》）。简单来说，“双减”政策就是做两大减法，一是减轻学生作业负担，二是压减学科类校外培训机构；其次，“双减”政策的实施，能够有效减轻学生的学业负担，提高学生的学习兴趣，使学生德、智、体、美、劳全方面发展。

《意见》的主要任务和重大措施有：一是全面压减作业总量和时长，减轻学生过重作业负担。健全作业管理机制，合理调控作业结构，分类明确作业总量，提高作业设计质量，加强作业完成指导。不得要求学生自批自改作业，严禁给家长布置或变相布置作业，严禁要求家长检查、批改作业。二是提升学校课后服务水平，满足学生多样化需求。课后服务结束时间原则上不早于当地正常下班时间，学校可统筹安排教师实行“弹性上下班制”。三是坚持从严治理，全面规范校外培训行为。各地不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构，现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构，线上学科类机构改为审批制，学科类培训机构一律不得上市融资，严禁资本化运作，对非学科类培训机构分类制定标准、严格审批。四是大力提升教育教学质量，确保学生在校内学足学好。促进义务教育优质均衡发展，充分激发办学活力，整体提升学校办学水平。提升课堂教学质量，严格按课程标准零起点教学，考试成绩呈现实行等级制。保障学校课后服务条件，统筹核定编制，配足配齐教师，制定学校课后服务经费保障办法，确保经费筹措到位，课后服务经费主要用于参与课后服务教师和相关人员的补助。

“双减”政策的实施，将直接性的改变教育培训市场发展格局，我国的教育培训市场将直接进入新的变革时代。

摸底：“双减”政策前国内的教育培训发展现状

我国教育培训发展呈现五大发展历程

我国教育培训行业的发展历程大致可分为5个阶段。一是萌芽阶段（1978-1992年），80年代初期以后，随着参加高考人数的不断增加，社会上出现了少数收费的高考辅导班，应广大在职干部补习文化和青年接受高等学历教育的需要，社会办学机构开始举办一些成人高考函授辅导和自考业余辅导班，各类在职学历教育培训市场逐步启动，从而形成了一股学历教育培训浪潮；二是初步发展阶段（1992-1998年），邓小平同志南巡讲话和党的十四大以后，我国政治经济形势发生了重大变化。由于政府正在逐步退出对培训活动的直接干预，培训服务的市场意识开始确立，培训机构自主培训，个人根据需要自由选择服务，双方市场主体地位得到体现和加强；三是开放阶段（1998-2004年），随着我国市场经济体制改革的步伐不断加快，很多领域己经实现和进入了高度市场化时期。教育培训市场则是在劳动力市场、人才市场的牵引和强烈推动下形成的。2001年扩招以来，大学生就业压力逐年加大，因此越来越多的学生选择继续求学深造，催生了巨大的考研培训市场。同时，公职考录以其鲜明的时代性和职业选择的直接性和稳定性，在就业形势日趋严峻的背景下，成为千万学子和社会精英的首要选择；四是转型发展阶段（2004-2019年），中国教育培训市场形成了新东方、好未来、昂立、北大青鸟、新华等知名企业，并在市场细分上逐渐形成语言、IT、企业、少儿、公务员、研究生等相应的培训服务市场，国内培训企业从单一的技能教学向综合化培训教育集团企业发展，与国外培训机构形成竞争。

图表：教育培训行业发展历程

资料来源：前瞻产业研究院整理

如今，我国的教育培训也迎来的新的发展阶段，第五个阶段是线上教育培训爆发阶段（2019年至今）。2020年年初，受新冠肺炎疫情影响，全国大中小学开学推迟，教学活动改至线上，推动在在线教育用户规模爆发式增长，下半年疫情得到有效控制后规模有所回落但行业发展态势仍然能良好。截至2020年12月，我国在线教育用户规模达3.41亿，占网民整体的34.6%；手机在线教育用户规模达3.41亿，占手机网民的34.6%。

图表：2017-2020年在线教育、手机在线教育用户规模及使用率（单位：万人，%）

资料来源：CNNIC 前瞻产业研究院整理

教育培训行业也顺应大环境趋势，各大机构均在2020年新冠疫情期间加快布局在线教育业务，例如新东方自2020年1月底受疫情影响线下教培点关闭后，快速将线下业务搬到了线上。行业内大市值的教育培训公司，例如千亿市值的新东方和好未来这样的龙头企业，大多均有在线教育业务板块。2021年疫情虽已有所好转，但线上教育培训蓬勃的发展态势并未被打破，线上教育培训正处在爆发式增长阶段。

国内教育市场格局呈现全面变革

早在双减政策出台前，根据模糊字节搜索结果（以“教育培训”为搜索关键词），我国现有教育培训机构数量超过50万家，但企业规模大多较小，大规模连锁教育培训机构并不多。由于国内教育行业上市较为困难，绝大多数教育培训机构选择在海外上市，国信证券数据显示，2016年以前我国海外上市的教育培训企业不超过10家，2017年起行业内企业上市步伐明显加快，多家教育培训公司陆续登陆港股和美股市场。2021年上半年，受政策监管影响，新上市公司数量较前些年有所下滑，截至2021年6月30日，共有65家教育培训企业在海外上市成功。

图表：2006-2021年教育培训公司海外上市累计数量（单位：家）

注：统计时间截至2021年6月30日，港股上市公司包含在内。

资料来源：国信证券 前瞻产业研究院整理

我国近几年教育培训上市企业数量的快速增加，市场向头部机构集中，这对于行业长期稳定发展具有重要意义。由于教育培训行业企业多且小，大量中小型企业难以统计规模，但行业领军企业大多已海外上市，通过分析上市公司总市值，一定程度上可以反映我国教育培训行业市场规模的走向。国信证券数据显示，2019-2020年我国教育培训行业整体行情较好，海外上市公司总市值大幅增加。但2021年年初以来，教育培训行业监管政策收紧，股票价格大幅下跌，板块总市值持续萎缩，由2020年的8651亿元骤降至4578亿元。由此可见，2019-2020年为我国教育培训行业发展的黄金期，市场规模大幅增加。2021年7月，国务院颁布《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，要求全面规范校外培训行为，各地不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构，现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构，对原备案的线上学科类培训机构，改为审批制；同时对培训机构融资活动也加强了限制。在该政策的影响下，教育培训行业将迎来新一轮洗牌阶段，市场规模或将有所回落。

图表：2010-2021年教育培训海外上市公司总市值（单位：亿元）

注：统计时间截至2021年6月30日，港股上市公司包含在内。

资料来源：国信证券 前瞻产业研究院整理

自“双减政策”实施以来，国内的教育培训行业发生了天翻地覆的变化，不少培训机构直接倒闭关门。作为港股“在线教育第一股”的新东方在线，曾一度暴跌70%以上,市值几乎蒸发一半。9月15日，港股公司新东方在线(01797.HK)的相关负责人证实了旗下的在线直播课品牌东方优播将关停K12阶段学科类培训业务一事，“目前，将依法依规做好学员退费和员工的妥善安置及补偿。”与此同时，有北京校区老师表示，裁员从8月25日已开始进行，全国范围内教师岗有三四千人，因业务彻底关闭，这些教师将全部被裁，并获得N+1的补偿金。在此背景下中国的教培市场又该何去何从？

探索：芬兰基础教育发展与教育培训市场的良性发展模式分析

芬兰的基础教育评价在世界经济合作与发展组织（OECD）历届国际学生学业测试项目中取得优异表现，而被公认为世界的佼佼者。芬兰基础教育的成功，除了正规学校教育的付出，也离不开其丰富多彩、蓬勃发展的课外教育的贡献。其主要通过完善的法规保障、科学及人性化的教育培训补充、复合型的人才评价体系等共同实现的。

芬兰课外教育培训的法律法规与政策要求

芬兰中小学课外教育有专门的法律条文规定，芬兰《基础教育法》最早颁布于1998年，最近修订是在2010年。并提出：“课外教育的目的在于为学校和家庭教育提供支持，促进学生情感与道德发展，增进儿童福祉与公平”、“课外活动应当为儿童提供多种多样的有指导的、新鲜的活动，使他们在专业老师的看护下享受安全平静的成长环境”。为落实《芬兰基础教育法》，芬兰国家教育委员会于2011年出台了专门的《基础教育课外活动国家指导纲要2011》。根据该纲要，芬兰国家教育与文化部鼓励地方政府为中小学生组织和开展丰富多样的校外或课外活动。按照要求，小学1～2年级的学生是课外教育的主要服务对象，地方政府必须保证为他们提供充足的课外教育资源。而针对更高年级或有特殊需要的学生，地方政府自主决定课外教育服务提供的范围与程度。地方政府可以单独或联合组织课外活动，也可以支出一定费用向企业购买服务。地方政府按照国家层面的要求组织这些活动，将得到国家层面的专项补贴。但这些活动并没有强制性的要求，学生家长可以自主决定符合条件的学生是否参加地方政府组织的课外活动，时间也由家长灵活选择和安排。如果家长安排孩子参加有关活动，需要按月向活动提供者缴纳一定标准的费用。

芬兰课外教育培训多元化育人目的与功能

芬兰中小学课外教育承载着多元化的育人目的与功能，如将它作为家庭教育和学校教育的重要补充，通过丰富多彩的课外教育帮助学生更好的发现兴趣特长，则有利于促进年幼和有着特殊需要的学生身心得到健康成长。另外，丰富多彩的课外教育还可以促进中小学生道德习惯的养成，增进不同文化背景学生群体的相互理解与包容，从而实现社会更加公平与公正等。

芬兰课外教育培训形成以政府为引导监管，市场为配合实施

对于制度，芬兰国家层面为规范地方政府组织中小学课外教育活动，要求地方政府制定专门的课外活动组织方案，以确保课外活动组织的扎实性、稳定性与持续性。地方政府根据《基础教育课外活动国家指导纲要》制定的课外活动具体实施方案，应包括如下五大方面内容：首先，课外活动的总体任务与目标；其次，课外活动的主要内容与实施原则；再次，课外活动的具体事项，具体包括活动地点与设施、活动时间、活动费用、活动信息传达、活动申请与注册要求、参与活动的学生规模及活动范围、活动分组规则、活动组织人员安排与活动指导教师资格要求、活动指导教师犯罪记录审查、活动指导教师职业倾向测评、活动中的交通安排、活动中的小餐筹备、活动安全事项与救援预案、人身保险事宜、活动资金预算等；又次，课外活动的监督与评估，包括地方政府对组织的课外活动进行自评的安排、地方政府参加其他机构对本地课外活动进行评估的安排、评估结果的发布事宜等等；最后，课外活动合作、协调与信息管理，包括与家庭合作事宜、与学校、班级、特殊教育教师合作事宜、学生信息保密制度、不同行政部门之间的合作事宜、活动提供者与组织者之间的合作事宜、与儿童福利部门的合作事宜、与相关企业或公益组织的合作事宜等。另外，课外活动的具体组织和管理部门由地方政府根据当地法律来确定。课外活动的具体组织和管理部门要承担下列一些职责：做好课外活动的组织与协调；如从企业等私立机构购买课外活动服务，需要签署购买合同并监督服务提供情况；监管相关资金收支情况；起草审议课外活动实施方案；做好课外活动参与学生的登记注册；做好活动费用收取或减免工作等。

对于收费，地方政府可以单独也可以联合其他地方政府共同组织课外活动，活动提供者可以是政府部门或公益组织。地方政府也可以支出一定费用向企业购买相关服务，购买服务要事先签好相关协议并监督服务提供情况。关于课外活动时间安排，按照《基础教育课外活动国家指导纲要》政策要求，地方政府每学年为那些参与活动的学生提供的课外活动时间应在570～760小时，即周一到周五每天3～4小时。另外考虑到某些学生家庭收入过低等原因，费用也可以免费或减半。

对于内容，地方政府在设计课外活动内容时，还征求家长、学校、学生、健康部门等多方意见。课外活动内容应当丰富、多彩、有趣，融入地方特定背景和文化特色。游戏和户外活动应成为课外活动的主要内容，这样能够充分调动学生参与的积极性和主动性，有利于学生在放松愉悦的氛围中健康成长。根据2010年的一项调查统计，芬兰4～8年级的中小学生是各种各样博物馆和艺术展览的最经常的访问者。他们通过参访博物馆，来促进历史、艺术、自然科学和生物学科方面的学习。

芬兰课外教育培训的特点与保障

芬兰中小学课外教育开展具备一些特点，同时也离不开一些要素和条件作为保障。如芬兰课外教育注重立法与项目评价制度建设，有着较好的理念与宽松的学生评价制度支持，中小学生参加课外活动有较为充足的时间保障，课外教育与校内教育紧密结合有较好的自然环境保障，社会福利制度与政府购买服务为芬兰课外教育开展提供了物质保障等。

芬兰自上至下从三个层面为中小学课外教育开展提供了较为完善立体的法律法规与政策制度保障。一是从国家法律高度，在《基础教育法》中明确了中小学课外教育与课内及校内教育的同等地位与重要性。二是从政府规章层面，芬兰国家教育委员会2011年颁布的《基础教育课外活动国家指导纲要》，明确而又具体地规定与要求了地方教育行政部门组织和提供中小学课外活动的责任义务和方式方法。三是各地市政当局要根据国家法律规章编制专门的中小学课外教育活动计划与方案，为活动的最终落地提供更为具体的政策依据。

芬兰的教育理念与教育评价具备系统性的考核体系，课外教育培训的良性发展也是离不开评价制度的支撑。芬兰除了参加PISA测试外，也参加过由IEA组织的TIMSS（国际数学和科学教育趋势评测）和PIRLS（国际阅读素养进展评价）等国际性教育测试。尽管芬兰在西方国家中排名靠前，但在排名背后，有值得进一步关注的东西，根据2011年TIMSS的态度问卷调查，芬兰学校对学生学业成绩的关注度是最低的国家之一，而英、美、澳大利亚是关注度最高的国家。相较之下，芬兰老师更为关心的是如何更好地开展教与学的问题，芬兰老师表示只有13%的学生进行刻意的记忆练习，而中国台北有51%的学生开展有关定理、公式、事实等刻意的记忆练习，日本有48%，韩国有46%，英国有24%，美国有23%，新加坡有21%，国际平均值为45%。

芬兰学生因为在学校中的常规课堂学习时间少，自己能够自由支配和闲暇时间就自然而然较多，从而为发展兴趣特长提供了必要的时间保障。在芬兰的教育观念里，学习发生的场所并不局限于教室或学校中，诸如图书馆、博物馆、工厂车间、田间地头、植物园、动物园、展览馆等都可以成为学习发生的地方。学习场所是无边界的，学习时间也不是固定的。从多种多样、灵活多变的学习场所中，孩子们可以更好地寻找和发现他们喜欢的事物。芬兰在PISA测试中取得的优异成绩，也充分表明了灵活宽松的学习环境对学生发展和成长的重要性。至少，我们可以说，中小学生对世界的好奇心和兴趣爱好的养成，和学习书本知识一样重要，甚至比后者更重要。

芬兰课外教育与校内教育紧密结合有较好的自然环境保障。芬兰2004年颁布的《国家基础教育课程标准》对学习环境的界定为：“学习环境包括学校建筑和设施设备，教学工具与材料，以及学校周边的建筑及自然环境等。”不仅停留于概念界定，从实践来看，芬兰中小学的学习环境特别注重校内校外环境的有机融合，注重对自然环境的充分利用。

早在20世纪50～60年代，芬兰就建立起教育免费和医疗免费的高福利社会制度。在这种制度下，芬兰政府对于教育的财政投入很大，为基础教育均衡发展和公平的受教育机会创造了最基础、最根本的保障条件。正是基于这种高福利的社会制度，芬兰国家和地方市政承担了中小学课外教育的主要开支，家长需要承担的只是很小一部分。芬兰中小学生可以享受免费的医疗、餐饮、教材和学习资源，家庭住址距离学校较远的学生还可以享受政府提供的交通补助。在这样的制度保障下，即使贫困家庭的孩子，也可以享受到丰富优质的课外教育。

思考：找准国内基础教育与课外教育培训平衡点是变革的关键

对比芬兰的基础教育体系，从我国近期发布的“双减”政策中，其实不难看出，国家正在积极推动基础教育的生态升级，通过减轻学生作业负担和压减学科类校外培训机构为切入口，通过不断完善法规体制建设，找到国内基础教育与课外教育培训发展的平衡点，最终逐步实现我国青少年学生的德、智、体、美、劳全方面发展的目的。在机遇方向，现国内的教育培训行业的发展将开始全面调整，未来在艺术培训等素质教育、早/幼教和职业教育等领域将可能成为重要的增量市场。