农业补贴的精准性指向性何以提高？

近日财政部、农业部对农业“三项补贴”政策调整完善。其主要内容分为两个方面。一是在全国范围内调整20%的农资综合补贴资金用于支持粮食适度规模经营。根据农业生产资料价格下降的情况，由各省、自治区、直辖市、计划单列市从中央财政安排下达的农资综合补贴中调整20%的资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，统筹用于支持粮食适度规模经营。支持对象为主要粮食作物的适度规模生产经营者，重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜。?

二是选择部分地区开展农业“三项补贴”改革试点。2015年，财政部、农业部选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省，由省里选择一部分县市开展农业“三项补贴”改革试点。试点的主要内容是将农业“三项补贴”合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。?

将80%的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金，用于耕地地力保护。补贴对象为所有拥有耕地承包权的种地农民，享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低。补贴资金要与耕地面积或播种面积挂钩，并严格掌握补贴政策界限。对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地、非农业征(占)用耕地等已改变用途的耕地，以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地等不再给予补贴。同时，要调动农民加强农业生态资源保护意识，主动保护地力，鼓励秸秆还田，不露天焚烧。这部分补贴资金仍然采取直接现金补贴到户的方式。?

将20%的农资综合补贴存量资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，按照统一调整完善政策的要求集中支持粮食适度规模经营。其他地区也可根据本地实际，比照试点地区的政策和要求自主选择一部分县市开展试点，但试点范围要适当控制。2016年，农业“三项补贴”改革将在总结试点经验、进一步完善政策措施的基础上在全国范围推开。?

人民日报曾刊发文章，粮补要给实际种粮者。文章说目前成本高收益低成为种粮大户面临的普遍问题。其中一个原因，在于国家鼓励粮食生产的各类补贴实际蜕变为户籍农民的普遍福利。的确如此，实际种粮者不是粮食补贴的受益者，不利于提高种粮积极性，也不符合土地合理流转的本意，不利于提高土地流转的效率和质量。

就当前的粮食补贴政策，譬如粮食直补，往往根据承包地或耕地，面积不实，边边角角，垄沟坝沿，应补尽补，平添了不少面积，精准性差，对象不明，操作粗放，很多是按人头平均分了，也没有考虑土地流转因素，难怪有的专家说，传统补贴办法不但扭曲市场、弱化竞争力，还会造成社会资源和效率的巨大损失。?

2015年中央一号文件要求，要“健全国家对农业的支持保护体系”，“保持农业补贴政策连续性和稳定性，逐步扩大‘绿箱’支持政策实施规模和范围，调整改进‘黄箱’支持政策，充分发挥政策惠农增收效应”，并要求“提高补贴的导向性和效能”。

程国强研究员指出，贯彻落实中央一号文件精神，必须创新补贴方式，改革农业支持政策机制，建立健全既符合我国基本国情农情、又适应国际规则的国家农业支持保护体系。

首先，要坚持市场定价原则，完善农产品价格形成机制。在保护农民利益的前提下，稳妥推动最低收购价、临时收储等政策逐步向农产品目标价格制度转变，减少价格支持政策对市场的扭曲影响，切实发挥市场配置资源的决定性作用，建立形成农产品生产的消费导向、市场引领机制。在总结大豆、棉花目标价格补贴试点经验基础上，适时启动重要农产品目标价格补贴改革。探索建立符合我国农业经营特征的套期保值、价格保险等市场风险管理工具，有效管控农产品市场波动风险。

其次，要改革完善现有补贴措施，建立政策补贴与重要农产品生产挂钩机制，促进提高政策效能与补贴效率。要根据农业经营体系变化的新形势，完善现行补贴措施，建立“谁种补谁”以及“多种多补、不种不补”机制，使政府补贴与农产品种植面积或产量挂钩，促进农民多种粮、种好粮。

第三，创新补贴方式，探索实施新型补贴措施。要以增强政策的针对性和有效性为导向，以补贴重点产品、重要地区和关键环节为核心，以突出解决农业现代化建设中的重点矛盾和关键问题为方向，创新补贴方式、探索实施新型直接补贴措施。主要包括：实施政策性农业灾害强制性保险，鼓励农户全面参保，由政府对保费给予补贴，切实建立农业生产自然风险管控体系;对新型农业经营主体用于农业基础设施建设和固定资产投资的信贷予以支持，给予投资补助和利息补贴;对资源节约、环境友好型农业生产方式给予补贴支持。

第四，加大绿箱政策支持力度，全面提升农业综合服务支持水平。一要探索实施新型绿箱政策措施，建立以种粮收入为保险标的物，通过农业保险方式保障农民种粮基本收益、促进粮食生产发展的“目标收益保险补贴支持制度”。二要加强农业基础设施建设。进一步加大农业综合开发、土地整治等力度，建设旱涝保收高标准农田，全面提升耕地质量和土地产出水平。加快完善主产区利益补偿机制，继续加大对产粮大县的奖励力度，调动主产区生产积极性。三要促进现代农业技术创新、应用与推广。重点支持优质良种培育、新型肥料农药、生产作业机械化等关键环节，推动农业加快转变发展方式，走依靠科技进步、提高单产的内涵式发展道路。加快粮食生产全程机械化进程，推进农机深松整地作业，进一步发挥农机在科技兴农中的载体作用。四要加强农业社会化服务体系建设。鼓励农村金融机构、农产品加工企业、合作经济组织、专业技术协会、专业服务公司、农民经纪人等，为农产品产前产中产后提供综合服务，如生产信贷、农资供应、农机作业、农技指导、市场信息、农产品销售等。五要健全农业资源保护和生态修复机制。加大力度支持退耕还林、退牧还草，实现农业资源开发、利用与保护的协调和统一，建立促进农业可持续发展的体制机制与政策体系。 ?

对于农产品的价格，提出流通领域将来少给予补贴(不能不给)，把政府这部分财力更多地补贴给粮食生产者，政策方向可行，但是不能绝对化，对于粮食的价格形成和其他农产品价格的形成更多地强调市场的作用，无可厚非，但是面对中国的国情粮情，粮食流通补贴仍然需要，把粮食补贴变为卖粮补贴，解决轻粮轻农、种粮赔钱的突出问题。必须用市场无形的手，与政府有形的手，攥在一起，方能确保粮食等农产品价格和市场无虞。

粮食补贴方式繁杂，操作极其繁琐细致，目前方式粗放，一是面积不实，二是补贴对象错位，精确性准确性差，该拿补贴拿不到，地籍主人是当然的受益者，真正种粮人却拿不到补贴。探索目标价格补贴也有个按什么对象补得问题，按实际播种面积或产量补贴，谁来统计，也有精确性的矛盾。正如袁隆平院士所说，改变目前按面积补贴方式，改按交售商品粮来计算，农民卖一斤粮，给一斤补贴，抑或是对种粮大户、家庭农场、农村合作社，按出售商品粮的数量予以补贴。

本文最后说两句，中国粮食安全、粮食价格不会短时期完全交由由市场决定，必然有一个过程，把粮食托市和临储收购骂得一无是处的人，要么随风倒，要么罔顾事实，赚取噱头，粮价的敏感性、多重性、基础性、不确定性，决定粮价形成不能由市场起完全决定作用。土地、水资源、人口、两个市场是制约粮食生产和供给的刚性因素。以我为主，舍我其谁，立足国内，自力更生，确保产能，保住底线，适度进口，巧借资源，科技支撑，提高产能，省长负责，扩大地储，应急保障，确保粮安，是系统改革，必须进行粮食流通体制机制改革，一歩一趋，摸着石头过河，不是仅搞目标价格补贴就能立竿见影的。?

必须实施粮食主体功能区战略，实行粮食主产区利益补偿机制，明确界定粮食主销区保粮安的责任和义务，谁吃粮，谁拿钱，谁调粮，谁出钱，解决谁种粮，能种粮，种粮不吃亏的问题。