2016年我国糖业发展困境及应对策略分析

近年来，我国糖业始终面临糖价复苏乏力、糖企经营困难、糖农利益受损、甘蔗种植面积持续萎缩等问题，对我国食糖产业安全和国民经济健康发展带来严重的冲击。

糖业是广西、云南等地的支柱产业。当前，我国糖业持续第4年出现严重亏损，行业形势十分严峻。2015年，我国糖业在全球糖业整体低迷的背景下，尽管走出了一轮独立行情 ，产业发展态势有所好转，但制约我国糖业发展的深层次问题依然存在，糖业核心竞争力不强的现状尚未改变。今年若再不采取措施， 十三五期间，糖业仍将出现巨额亏损，影响食品产业安全。主要存在几个方面问题：

进口量维持高位，严重冲击国内糖业

前瞻产业研究院《2016-2021年中国制糖业市场前瞻与投资战略规划分析报告》数据显示，2011-2015年，我国食糖进口量分别为291.9万吨、347.7万吨、454.6万吨、348.6万吨和485万吨，远超关税食糖进口配额194.5万吨。同时，食糖走私屡禁不止，对国内食糖市场秩序造成冲击，对我国糖业安全带来危害。

糖业发展基础薄弱，制糖成本居高不下

我国食糖主产区广西、云南等地的自然资源禀赋条件不理想，甘蔗生产仍未摆脱 靠天吃饭 的局面。一是规模化和机械化程度低，广西、云南两地的机播率仅为27.1%和7.6%，机收率仅为4.3%和0.3%，糖料种收等关键环节基本靠人工，劳动效率不高。二是甘蔗品种研发滞后，种植品种单一，亩产水平较低，与全球糖业领先的巴西等国家相比，在产业链源头上处于劣势。三是制糖企业产业链短，产品结构单一，加上近两年甘蔗减产严重，制糖成本大幅上升。据业内反映，2015/16榨季，广西食糖企业生产成本约在每吨5600 5800元，而当前食糖市场销售价格约为每吨5400元，产销价格倒挂，企业亏损已成定局。

糖业政策有待完善，对糖业保护效果有限

现行食糖临时收储政策在糖价持续走低时，导致国家食糖储备库存高，蓄水池作用减弱，财政压力增加。关税方面，我国食糖进口配额内关税税率为15%(配额外税率为50%)，远低于WTO成员的平均食糖进口关税97%，其中发达国家为122%，发展中国家为55%，欠发达国家为167%。目前我国糖业面临的内外环境和生产成本等与入世时相比，均已发生很大变化，关税配额保护民族产业的功能尚未完全发挥。

在糖价持续低迷、生产成本上升、食糖进口过量及走私现象严重等多重因素叠加影响下，国内制糖企业连续数年亏损。据中国糖业协会统计，2013/14榨季全行业亏损97.6亿元，糖企亏损面超过90%。2014/15榨季全行业亏损预计约20亿元，制糖企业生产经营困难的局面尚未从根本上得到扭转，行业发展信心普遍受到影响。

甘蔗种植面积持续下滑，产业保障能力下降

随着各项生产要素的价格上升，甘蔗种植成本大幅增加，而甘蔗收购价反而下降，糖农利益严重受损，种植积极性下降。以广西为例，甘蔗种植面积从 2012/13榨季的1600万亩下降到2015/16榨季的1200万亩以下。全国食糖产量从2012/13榨季1300万吨下降到2015/16榨季 900万吨左右，食糖自给率下降到60%左右，食糖产业安全受到严重影响。

在我国糖业发展的战略机遇期，为加快解决制约我国糖业发展的深层次问题，促进我国糖业的健康可持续发展，

一是尽快启动糖业立法

2002年出台的《糖料管理暂行办法》已经不适应糖业发展新环境和新阶段的要求。建议国家高度重视、顶层设计、统筹规划，把糖业立法纳入糖业 十三五 发展规划中，尽快启动我国糖业立法的调研，学习借鉴国外糖法经验，从法律上明确糖业管理基本模式和统一管理机构、农工利益关系、常规和临时性举措以及相关产业管理政策，为我国糖业的可持续发展提供法律保障。

二是优化食糖管理体制

世界各国基本都是由政府一个机构统一管理食糖。建议尽快将目前分散在发改委、商务部、农业部等部委中的管理食糖的职权和责任集中起来，由国务院的一个职能部门统一管理，负责食糖供求平衡、糖料种植、加工生产、国内流通、进口出口、库存(储备)等宏观调控和行业发展的有关工作，解决目前 政出多门 的问题，进一步提升管理效率。

三是严格管控食糖进口

建议国家相关部门继续加强原糖进口管控，进一步改革和完善现有关税配额管理办法，严控自动进口许可证的发放，并在进口配额上向主动承担社会责任、具有规模优势和品牌优势的大型企业集团倾斜。要加快研究并实施成品糖进口的管控办法，明确实施细则，严禁成品糖进口，从总量上体现食糖进口管控效果。

四是大力打击食糖走私

建议海关总署牵头，会同相关部委，尽快研究出台打击食糖走私的专项指导意见，健全打击食糖走私的联动机制，加强联合执法，完善 一线堵、二线查、三线市场管 的打私机制，形成边境一线查缉与市场清查整治相结合的反走私工作链条。

五是夯实糖业发展基础

建议发改委、农业部牵头，会同蔗区政府和糖业龙头企业，按照《糖料蔗主产区生产发展规划(2015-2020年)》要求，明确目标，落实责任，加快推进; 加大对双高基地建设、蔗地整治、机械化投入等项目的财政补贴力度，逐步形成 糖企+农民 利益共赢机制，提高甘蔗生产效率和质量;加强引导，支持糖企模式创新、技术创新和转型升级，不断推动糖业产业结构升级。

六是尽快实施糖料目标价格管理

建议在云南、广西试点开展糖料目标价格管理补贴制度。制糖工业集中度高，易管理，全国20家大型制糖企业产量占全国80%以上，且企业糖料收购、食糖生产有税务和物价部门监管，糖料数量、食糖价格容易掌握，糖农与糖企联系紧密，易操作。既有利于对糖农形成稳定的价格预期，保护种植积极性，又能减少对糖价的行政干预，有利于缩小内外价差，减缓进口糖对国内市场的冲击。

七是综合施策支持糖业发展

建议国家相关部委完善细化国家食糖储备制度，明确储备的功能定位，合理确定储备糖投放时间和价位;尽快设立糖业产业发展基金，对甘蔗主产区的基础设施建设、良种培育、收割机研发等提供专项资金支持;完善政策性农业保险，在自然灾害发生时能够降低糖农损失，稳定糖农收益;建立食糖供求预警机制，动态监控市场，引导糖农和制糖企业规避风险;探索建立进口糖专卖制度，委托行业协会研究制定相关实施细则，对配额外原糖实施 即时买卖 ，所得价差部分专项用于国内糖业补贴。