中国老龄化挑战（四）：养老金见底在即，美国式二、三支柱走不通，国有资本注入社保能否挑大梁？

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作者|周超 来源|银发财经(ID：YINFACAIJING)

中国养老金缺口有多大，什么时候见底？

中国社会保障学会世界社会保障研究中心于2019年4月10日发布《2019-2050中国养老金精算报告》预测，全国城镇职工基本养老保险基金当期结余从2023年开始下降，到2028年当期结余首次出现负数-1181.3亿元，到2035年养老金将耗尽累积余额，2050年当期结余坠落到-11.28万亿元。

报告指出，如果不考虑财政补助，当期结余在2019年就已经是负值，而且下降更快，到2050年为-16.73万亿元。

中国社会科学院李扬团队的测算发现，2023年城镇企业职工基本养老保险将出现当期收不抵支，2029年累计结余将耗尽，2050年累计缺口将占到当年GDP的91%，当年养老金总支出占GDP比重将达到11.85%。

在养老金缺口扩大的过程中，每年的财政收入都有一部分来填入这个缺口。根据财政部“全国一般公共预算支出决算表”，对城乡居保（覆盖农村老人）的财政补助，2010年为240.09亿元，2020年为2968.07亿元，十年增长11倍；对城镇职工基本养老保险（覆盖城市老人）的财政补助，2010年为1910.35亿元，2020年为6237.95亿元，十年增长2倍多。

2020年，中央财政对两项养老保险的补助共9206.02亿元，当期全国一般公共预算支出为245679.03亿元，占比3.75%。

不同来源的研究结果和数据都表明，在老年人口快速增加、劳动人口持续下降的大背景下，中国养老金缺口正在迅速扩大，中央和地方财政对养老金补助的压力越来越大。

日益扩大的养老金缺口和持续加重的财政负担，会在未来影响数亿退休人群养老金的正常发放吗，会给事关中国未来发展前途的科技、教育等战略领域带来重大影响甚至拖累吗？

最快速度实现最广泛覆盖的社会保障体系：时间紧、任务重、缺口大

中国养老金缺口越来越大的根本原因，是近二十年中国在GDP总量和政府可用财力快速增长的背景下，以全世界最快的速度实现了最广泛覆盖的社会保障体系，将数亿低收入、没有缴纳或缴纳很少养老保险的农民、下岗职工等群体，全部纳入到养老保障体系，体现了社会主义国家的内在本质。

同时由于卫生健康等各方面的快速进步，中国人的预期寿命在过去几十年大大提升，代表了社会的巨大进步。

但在人均GDP、人均可支配收入等方面，中国由于起点很低而长期处于世界中低水平，这就决定了社会财富中可以拿来用作社会保障的比例非常有限，而政府又必须承担兜底责任，由此带来长期的、沉重的财政负担。

根据人力资源和社会保障部发布的统计公报，以农民为主要保障对象的城乡居民社会养老保险，参保人数2008年为5595万人，2018年52392万人，十年增长8倍；领取待遇人数2008年为512万人，2018年为15898万人，十年增长30倍。

也就是说，面向农村的养老保险，在十年间领钱的人（养老金支出端）比交钱的人（养老金收入端）增长得快得多，而领钱的人在参保之前基本都只缴纳了很少的养老保险，并不足以支撑养老金的长期良性运行。

所以可以看到前文所述，中央财政对城乡居保的财政补助，2010年为240.09亿元，2020年为2968.07亿元，十年增长11倍。 

根据有关研究，全国各地的职工基本养老保险替代率，如果以当地平均工资为分母来计算，普遍在45%-80之间。但由于退休者获得的退休金不需要像劳动者工资那样缴纳社保税费，替代率以当地可支配收入为分母计算更合理，由此，各地的城市养老金替代率普遍在80%-150%之间。

即使以45%-80%的替代率来看，与国际上各国公共养老金的替代率相比，都是处于较高水平。

根据OECD养老金报告，各国第一支柱养老金替代率集中在两个水平，较低一档在30%-50%以下，其中英国30.8%，荷兰31.3%，德国39.9%，美国41.2%，加拿大43.9%；较高一档集中在50%-80%之间，其中法国51.2%，葡萄牙54.1%，意大利67.9%，西班牙81.2%。

与城市老人养老金相对较高的替代率相比，农村老人养老金替代率就非常之低了。根据有关研究，各地城乡居保可支配收入替代率仅为10%-20%，金额上看不过每月一两百元。少数经济发达、城市化率高的城市，农村老人养老金替代率相对较高，如上海达到45.4%，每月1200元。

可以想见，以领取养老金的农村老人数量之巨（2018年为1.59亿人，并在未来持续扩大），要将他们的养老金替代率从现在的10%-20%提升到50%，将是一笔巨大的财政投入。

1981年中国人均预期寿命67.77岁，2021年为77.3岁，40年提升10岁。与各国对比，印度为70.8岁，美国为76.60岁，日本84.6岁，中国处于世界较高水平。

但这对养老金带来的支出压力可不是与预期寿命的增量成比例的增长，而更可能是成倍的增长。如果按照新增加的预期寿命占原有预期寿命比例看，则（2021年预期寿命77.3岁-1981年预期寿命67.77岁）/1981年预期寿命67.77岁，对养老金的压力仅增加了14%。

但由于预期寿命增加，假定退休年龄在60岁一直未变（则没有相应提高退休者在退休前的劳动时间），主要增加的是领取退休金的时间，即从67.77岁到77.3岁，从以前领取7.77年变成领取17.3年，多领取了10年养老金。由此，在养老金水平不变的情况下，增加的养老金支出压力就应该是（17.3-7.77）/7.77=122.65%。

从基本养老保险缴费率看，中国是单位缴费为20%,职工个人缴费为8%，合计28%。中国的费率已经处于世界上较高水平，未来只可能降，不可能升。

根据2018年世界各国强制性养老金实际缴费率的统计来看，大多在10%-25之间，如澳大利亚9.5%，加拿大9.9%，美国12.4%，日本18.3%，德国18.6%，少数国家超过25%，如法国27.5%，意大利33%。

28%的养老保险缴费率、20%的单位缴费率已经为许多利润微薄的中小企业带来沉重负担，因此近年国家推动降低单位缴费率，在现行单位缴费率高于16%的省份，未来将降至16%。

由此带来的后果，是随着缴费率的降低，养老金的收入端将出现萎缩。

另一个影响养老金收入端的因素，是中国劳动年龄人口持续减少。根据联合国2019人口报告，中国20-64岁人口（承担社会劳动的主力年龄段）在2015年达到顶点9.34亿后，便进入长期下降的态势。而且在2030年之后下降速度加快，至2050年时仅为7.7亿人，比2015年减少1.64亿人。

劳动年龄人口减少，为养老保险缴费的人自然也会减少，养老金收入端的压力将会随之持续扩大。

中国能否复制美国第二、三支柱的成功模式？ 

二战之后陆续进入老龄化的发达国家，在应对养老金难题时所获得的各种经验做法，都会在未来中国的老龄化进程中所采用，比如延迟退休、推迟领取养老金，建立随物价波动而调整的养老金增长机制、放缓已经较高的城市养老金增长速度等等。

就在最近的《求是》杂志上，发表习近平总书记重要文章《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》，明确提出：要合理把握改革方向、节奏、力度，加强舆论引导，最大程度凝聚全社会共识和合力，推动延迟法定退休年龄这项改革任务平稳落地。

但这些做法只是对现有养老金体系的修修补补，是否有更加有效的办法来解决中国养老金未来的缺口难题？

在发达国家尤其是美国，以401账户、企业年金、职业年金、个人养老金账户为主要内容的第二、三支柱经过长期发展，在养老金体系中占据重要甚至主导地位。相比之下，中国的第二、三支柱还在起步阶段

截至2018年底，中国养老金结存金额7.8万亿元，仅占GDP的8.6%；同期美国分别为27.8万亿美元、135.6%。截至同期，中国一二三支柱养老金结构占比各为74.7%、25.3%、0.0%；美国则为10.2%、58.1%、31.75%。

因此有观点认为，对标美国，中国养老金保障水平低；第一支柱占比过高，第二支柱偏低，第三支柱缺位，应该大力学习美国第二、三支柱模式。

那么中国是否有复制美国第二、三支柱养老金体系的条件，是否能借助第二、三支柱的蓬勃发展解决中国的养老金难题？

通观美国第二、三支柱发展历程，能够成功的必要条件有三个：

一是美国有一个庞大的中产阶级，他们的收入在覆盖日常生活支出和缴纳国家强制的社会保障税费外（美国社保税12.4%，企业和员工各缴纳6.2%），还有剩余资金能用于储蓄投资。

这部分可用于投资的资金通常在数万美元，第二支柱的企业401K上限是18000美元，如果年满50岁，上限为24000美元。第三支柱个人退休账户IRA的存入资金上限为50岁以下是5500美元，50岁以上是6500美元。

二是美国资本市场发达而且长牛，有足够多的各种收益率和风险的投资标的可供投资，既可以投向债券等低收益低风险资产，也可以投向股票、私募股权等高收益高风险资产，而且长期看必须维持较高增长，才能让美国中产阶级历年累计投入的储蓄投资不断增长，以供他们年老时领取丰裕的养老金。

根据有关研究，2019年第一季度，美国公务员养老金最终方向中，高收益高风险的公司股票占比36%、企业债券10%，低收益、低风险的联邦政府债券占比11%、现金和短期投资3%。

同一时期，401（k）养老金计划持有的各类共同基金中，股票基金（含国内和国外）占比59%，混合基金占比约28%，债券和货币基金占比约13%。

三是以各种法律制度为表现的美国国家意志，愿意在中产阶级和最终的投资标的之间架设一个甚至数个有特许经营权的中间层(比如各种养老金计划)，给中产阶级以免税额度去吸引他们委托这个中间层理财投资，而非中产阶级自己以个人身份直接进场买卖股票、债券。

比如按照法律规定，第二支柱的401K账户通常只能投资基金，而不能投资单独的股票，除非有的公司会允许401K投资本公司的股票。一般情况下，401K里会有10-20种不同的基金供选择。相比之下，第三支柱的IRA账户可投资范围大得多，基本上各种股票债券基金都可以投资。

也即是说，美国人存入401K账户的这部分钱，本来完全可以由自己来投资市场上的单只股票或各种主题、风格的基金，最终收益或亏损不会与存入401k有什么根本不同。但自己投资没有免税优惠，为了获得这个免税优惠就必须选择401K，而这个免税优惠就相当于是美国国家意志给予401k的特许经营权。

前述三个必要条件其实只是表层现象，必须认识到，美国第二、三支柱的成功，本质上是美国经济的成功，更是美国作为超级大国的强大国力在养老领域的延伸体现。

从经济上看，美国企业整体上处于现代经济体系和各个产业的中高端，占据全球利润最丰厚的那部分市场，由此带来美国企业的利润率远远高于全球各国，才能给员工开得出高工资、高福利，让员工在扣除生活开支后仍然可以剩下大量可投资现金。

而且美国在20世纪以来的每个经济发展阶段都有一批这样的企业（19世纪末到20世纪上半叶的钢铁、铁路、汽车，二十世纪下半叶的电子、航空、军工、化工以及最近二十年的互联网、芯片），他们上市就决定了美国资本市场长牛，又反过来为第二、三支柱提供了大量的高收益投资标的，保障了养老金计划的长期高收益。

而这些高利润的美国企业，在直接建立面向企业雇员的401k外，还间接推动了第二支柱里公共部门养老金计划的发展。面向地方公职人员（公务员、教师、警察、消防员等）的养老金计划，其来源由当地财政收入支付，因此只有当地高利润企业多、上交税收多，才能支撑得起这些公共部门的养老金计划。

反观中国，四十多年改革开放让经济获得巨大发展，但类似苹果这样占据世界头部地位的企业仍然太少。这就导致真正能为员工开设第二支柱养老金计划的企业数量是大大少于美国的，同时中国资本市场上可以成为养老金等大资金的投资标的的大体量、业绩长牛的企业也是很少的。

所以我们就会看到，过去几年各种投资基金出现投资上的抱团现象，过度集中在少量公司如茅台上，进而造成少数大公司的股价也如同小公司一样，在估值泡沫和估值回归之间来回动荡。

而在长期前景看好的半导体、新能源等战略性新兴行业的企业，正处于加大投入研发、产能快速扩张阶段，行业供需关系变动频繁，导致利润水平波动剧烈，对于员工能保证稳定工作岗位和正常发放工资福利就是万幸，建立第二支柱企业年金其实是超出了企业的盈利能力。

而且利润波动带来股价剧烈波动，如果投资这些看似前景很好的企业，养老金业绩也不会十分好看。

以这样的经济发展阶段，建立覆盖全民的社保体系已属不易，想在此基础上建立二、三支柱的养老金体系，真的是难上加难。

而且在经济背后，更具决定性的因素是，美国是冷战后唯一一个国家，拥有塑造全球发展格局的能力。

他们可以通过货币政策、财政政策、经济政策甚至制造地区冲突影响全球资本流动和大宗商品价格，可以通过打造新的国际贸易体系来来创造最有利于自己的发展环境（如奥巴马时期力推的TTP，拜登上台后正在力推的中美供应链脱钩、印太经济架构CPTPP等），因而在过去三十年里美国一直是全世界最安全的投资目的地，而世界其他地区则一直处于动荡与不安之中。

而中国目前最欠缺的，同时也是需要尽快赶上的，正是美国这种塑造有利于自己发展的外部环境的能力，但这注定不是个一蹴而就的过程。

美国的第二、三支柱养老金体系同样存在重要缺陷，首先便是其受益人群，只是少部分高利润行业的从业者和少数经济发达地区的公职人员，大部分普通劳动者的退休待遇并不会从中受益。

根据公开信息，截至2021年6月30日，美国401K账户中余额达100万美元的数量比上一年增长了84%，达到了创纪录的41.2万个，IRA账户中100万美元的数量则增长了64%，达到了34.2万个，也创历史新高

假设两种账户余额达100万美元的人并不重合，则总数为75.3万人，同期美国劳动人口为1.65亿，占比仅为0.456%，大约每200个劳动者里才有一个人拥有百万美元退休账户。

美国退休协会（American Retirement Association）的一项研究显示，在401（k）计划诞生后的整整一代人中，美国仍有超过500万的雇主不为他们的雇员提供这项服务，这意味着约2800万名全职员工和2300万名兼职员工在为退休储蓄方面处于不利地位。

而且美国二三支柱养老金在经济上行期盲目乐观地增加退休福利，而在经济下行期，养老金的投资收益大幅降低甚至巨额亏损，则对这些企业和地方财政造成沉重的财务负担，甚至破产。

根据经济合作与发展组织OECD的《养老金市场聚焦》报告，2007年12月至2008年10月，OECD国家的股票市场整体下跌近50%，造成私营养老金投资亏损约5万亿美元，资产缩水20%。在美国，4/5以上的家庭参加了401K计划，损失超过3.3万亿美元。

很多企业在这次危机中无力再承担员工的企业年金，部分公司甚至破产。当时，美国四家主要航空公司申请破产，其企业年金缺口高达259亿美元。此外，当时美国第一大汽车配件制造商德尔福也提出破产保护申请，其企业年金亏空高达85亿美元。

而对于公共部门的养老金计划，事实上已经让公职人员演变成地方的既得利益集团，制定过高的当期退休金发放水平，放任未来的养老金缺口越来越大，并用法律将这种利益固定下来，即使在地方财政破产的情况下也不放松，其实已经侵害到地方的长远发展。

美国“州预算危机特别小组”曾发布一份调查报告，指出美国的第二支柱公共部门养老基金使用预期收益率去计算未来要支付的福利金额，将其折成现价，去预估养老金的负债及所需缴纳的供款金额。可以说，整个过程建立在巨大的假设之上，假如实际收益率低于预期值，精算就会提高供款要求，但这对州和地方政府这些供款方来说，就意味着更大的财政压力。因此在实际中，政府经常习惯性地不理睬精算结果，缴纳的供款少于精算要求。

“州预算危机特别小组”统计，在2010年之前的5年，州和地方政府少缴的供款达500亿美元以上。其中，光是人口占全国19%的加州、伊利诺伊、新泽西三个州，少缴的供款就占到了一半以上。结果现在许多州的资金缺口越来越大，大到想补救已十分困难。

中国特色的解决之道：巨量国有资本注入社保

其实不同国家的养老金模式乃至养老模式，背后都是其发展理念、经济基础、综合国力在起决定作用，并不存在单一的标准答案。

与美国突出个人储蓄投资和发挥资本市场作用不同，中国的养老金体系将更加强调普惠，原因有二：一是部分欠发达地区的城市养老金出现较大缺口，需要通过全国统筹来调剂，二是农村老人数量大、养老保障水平低，在城市养老金已经处在较高替代率水平的情况下，农村养老金是未来需要重点用财政投入来“补短板“的领域。

十四五规划对此明确提出，”完善城镇职工基本养老金合理调整机制，逐步提高城乡居民基础养老金标准。“

而对于前文所说的养老金缺口，按静态的、局限于养老金体系的思维看，似乎很难解决。但如果从社会主义市场经济的发展全局看，经过四十多年的改革开放，中国已经拥有巨量的国有资本，这些资本的所有权是全民所有，那么它们也理应为未来的中国养老金缺口贡献力量。

事实上，这已经在进行中。根据公开报道，2019年9月，财政部、人力资源社会保障部、国资委、税务总局、证监会联合印发了《关于全面推开划转部分国有资本充实社保基金工作的通知》。据悉，2019年已完成81家企业1.3万亿元的划转。截至2020年末，符合条件的中央企业和中央金融机构划转工作全面完成，共划转93家中央企业和中央金融机构国有资本总额1.68万亿元。

今年两会期间，全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文根据公开发布的《关于2021年中央国有资本经营预算的说明》大体测算，2021年中央层面划转的国有资本分红大约为200亿元左右。这200亿元只相当于一年全国城镇职工发放养老金总额的0.3%，或者说只够全国发放一天半的养老金。

因此他建议，未来应加大国有资本划转社保基金力度，加快划转速度、提升划转比例、减少豁免划转范围的可行性，此外还应该提高国资划转的透明度，尽快出台国有资本运作管理办法。

以国有资本的巨额存量，如果能够有效划转社保，将对中国第一支柱公共养老金的良性运转起到重要作用。

而二、三支柱则是企业和个人在有能力缴纳第一支柱的公共养老保险之后的自由选择，如果是民营和外资企业，其利润如何分配由企业股东决定，是建立企业年金以提高员工福利、提高企业对人才吸引力，还是投入到研发和产能扩张，都是市场经济行为，并不需要国家做出干涉。

有保险领域的专家为了推动企业年金发展，提出建议，“适当降低基本养老金缴费比例，将降低的基本养老金缴费部分转移至企业年金”。

如果是这样，企业对养老金第一、二支柱总的缴费比例不变，只是在一、二支柱之间调节比例，带来的结果是基础养老金可用资金减少，公共养老金缺口扩大，对解决中国养老金的核心问题毫无帮助，是不可能成为政策选项的。

而且第一支柱的公共养老金是全国征收、全国统筹，追求的是覆盖全民的公共利益，而企业年金是立足于企业范围来征收和分配，如果将第一支柱缩小的缴费比例转移至第二支柱，实质上就是将公共利益转移到私人利益、部门利益，只会加大中国的养老金缺口和贫富差距。

而如果是国有企业，在扣除经营成本和员工正常薪资福利后剩下的企业利润，是应该分配给企业自己的员工建立企业年金，还是上交给社保基金用做全国养老金统筹，就不是简单的员工福利问题和市场经济行为，而是国有资本收益如何分配的问题，需要有更多理论上的分析思考。

编者按：本文转载自微信公众号：银发财经(ID：YINFACAIJING)，作者：周超， 银发财经创始人，首席经济学家