【案例赏析】1.5级开发——土地开发新玩法

现阶段，我国的城市发展受到土地供应制约的效应逐渐显现，传统土地开发模式弊端逐渐显现，土地开发模式变革的需求逐渐显现。在我国最早感受到土地资源约束的深圳、东莞等地相继进行了土地1.5级开发的模式探索和创新实践。

一、 何为1.5级开发?

关于1.5级开发，东莞市于2018年印发《东莞市土地1.5级开发操作指引》，是国内第一个发布土地1.5级开发政府文件的城市。东莞市将1.5级开发定义为：“为盘活政府预控的储备土地，加快战略地区的土地预热，解决远景规划与近期开发诉求的矛盾，政府将基础设施完备、土地出让较慢、潜在价值较高的地块，短期租赁给承租人进行过渡性开发利用，待片区预热、地价提升后，政府按约定收回土地，并按远景规划实施。”

其实，早在2014年，深圳前海管理局就提出了梯级土地开发模式，其中深圳“梯级土地开发”五级中的第三级与东莞1.5级开发的定义类似，即“根据基础设施建设情况和土地开发时序，选择基础设施完备、土地出让较慢、土地价值空间高的地块，采用建设可移动、可生长的建筑和设施，开展品牌及影响力活动，在建设过程中展现前海未来形象，挖掘土地价值，形成滚动开发”。

二、 1.5级开发的优势

中国的土地开发常常分为一级开发和二级开发，前者是指政府主导的征地、农转用、拆迁和市政道路等基建行为，后者则是指土地使用者直接对土地进行开发建设的行为。介乎两者之间的1.5级开发，一方面满足入园企业的短期入驻办公需求，另一方面也可以作为这片新区的形象展示窗口，具有灵活性、过渡性、模块化、市场性等优势。

1. 灵活性优势

由于是过渡性开发，1.5级项目的建设往往采用模块化建筑，不仅实现了较短的建设周期，节约了时间成本，而且践行了低碳环保的绿色建筑理念，有利于绿色城市构建。

总体上，土地1.5级开发明显比传统的土地开发模式更具有灵活性。在出让、管理、开发、建设等多个方面都能体现，例如差别化土地出让制度适应不同开发主体需求，监督管理与市场接轨，投入收益依靠政企之间的个案磋商，建设可生长的模块化建筑实现滚动式开发建设等。

2. 过渡性优势

土地1.5级开发的过渡性主要分为两个层面：

一是用地权属的过渡，政府将土地转让或租借给开发主体都是具有相对时间限制的，一般为10年左右的区间，到期后将土地权属归还政府。

二是城市功能的过渡，1.5级开发的功能导向与该区域长期发展目标存在直接的关联。待片区开发条件成熟时，将拆除1.5级园区，按远景规划出让土地。所以说，1.5级开发既能保持长远规划稳定，又能适应近期发展需要。

3. 模块化优势

土地1.5级开发的建筑形式普遍采用模块化建筑，实现园区建设的模块化灵活组合。该建筑形式实现了建筑的快速安装、可拆卸移动、绿色环保。1.5级园区开发只建造地上建筑，禁止建设地下建筑，建筑基础采用装配式混凝土基础，拆除后可实现土地快速恢复，减少后续土地二级开发的投资建设成本。

1.5级项目采用模块化建筑，不仅实现了较短的建设周期，节约了时间和经济成本，而且践行了低碳环保的绿色建筑理念，有利于绿色城市构建。

4. 经济性优势

土地1.5级开发的市场性体现在政府土地收入与企业发展投入的置换，在区域缺乏动能或是市场环境较弱的时期，单一依靠政府投入会导致大量负债压力，企业主体又缺乏主管能动性。

1.5级开发相当于把以前的“排队式”开发升级为“齿轮式”开发，缩短了建设时长、提前展示区域形象，迅速预热地块、迅速聚集人气、拉动区域土地升值。土地预热后，对于后来接手的开发商而言，节约了土地、建安、人力、招商等成本。

1.5级开发通过土地短期低价借出为市场让利，既不损失土地价值权益、又符合市场规律，是一种典型的市场化的政企合作模式，有助于区域开发健康、可持续地进行。

三、 1.5级开发的案例

1. 深圳万科前海企业公馆

深圳前海深港合作区成立之初，相当一部分土地已经出让，土地资源极为珍贵，同时区域开发处于起步阶段，发展重心、意图都相对模糊，土地资源精准配置成为前海必解之题。2011年12月，深圳市前海深港现代服务业合作区管理局全资成立深圳市前海开发投资控股有限公司，负责前海合作区内土地一级开发、基础设施建设和重大项目投资等，是前海开发建设主体单位和规划落地执行单位。在起步阶段，公司面临资金不足、人员短缺等方面的问题，但作为国家级战略新区又必须迅速亮出招牌，出形象、聚人气、见效益。

为了寻求破局，深圳市前海开发投资控股有限公司通过招标找到万科来合作万科前海企业公馆项目，创新出了全国首例1.5级开发项目。万科前海企业公馆的供地开发运营模式为：

第一阶段：该地块以协议方式将土地租赁给前海管理局下属平台公司——深圳市前海开发投资控股有限公司，土地租期为八年，规划用途为临时商业办公用地，地上建筑物为模块化临时建筑，便于后期回收。土地租赁期间免收租金，十年到期后续期需要缴纳租金。租赁期间不得改变用途和转租，因生产需要，可以依法出租土地上的临时建筑。

第二阶段：深圳市前海开发投资控股有限公司通过公开招标，以BOT的形式与深圳万科合作，成立项目公司深圳市万科前海公馆建设管理有限公司。BOT协议有效期为八年，由万科负责项目融资、建设、运营，享有收益权。万科以零租金获得土地进行开发建设，但开发利用受到规范，约定园区投资强度1.5万元/平，总投资约8亿元;不得转让项目股权;所有公馆只租不售、租约最短时限3年;8年期满后无偿移交政府等。

万科前海企业公馆项目建成后，很快就显示出1.5级开发的优势。前海企业公馆项目从中标到开园只用了475天，而前海自贸区的大部分物业很多都要等到3年以后才能交付使用，大量入驻自贸区的企业，尤其是来自香港和海外的金融企业急于寻找办公地点。所以前海企业公馆项目很快实现100%满租，入驻的企业群星云集，包括亚洲保理、渣打银行、汇丰银行、前海证券、农业银行、工商银行、平安银行、华银基金、中国移动、中国电信、中集、碧桂园、葛洲坝、首创等，最高峰时园区的租金水平同深圳福田CBD甲级办公物业的租金水平不相上下。

万科前海企业公馆是前海首个落成的商业办公项目，自然成为前海的第一扇窗口。灵活、个性、辅以园林景观的企业公馆建筑群以新颖、现代化的形象，成为前海的形象展示窗口。具有金融创新、深港合作特性和强大品牌示范效应的代表性标杆企业齐聚前海企业公馆，凝聚起前海的产业生态圈。

2. 东莞鳒鱼洲旧工业区活化项目

东莞作为制造业重镇，产业转型升级一直面临着空间资源紧缺的巨大挑战。东莞面积2465平方公里，土地开发强度已超过45%，接近深圳，并远超国际公认的30%的临界点。东莞过去依靠要素驱动和增量空间拉动经济发展的传统模式已难以为继。同时，东莞经济发展效益上仍存在不小的提升空间。在此背景下，东莞市首例实施1.5级开发的项目——鳒鱼洲旧工业区活化项目千呼万唤始出来。

2019年3月，东莞实业投资控股集团有限公司全资子公司东莞市莞城建筑工程有限公司，以底价12500万元竞拍取得东莞市莞城区鳒鱼洲地块15年租赁权，地块面积约9.5万平方米。

交易结构示意图

鳒鱼洲地块规划分成3个部分，包括特色旅游区、滨江体育公园和双创办公区。项目开发方对三个特色功能区进行临时性用地的开发建设，对旧工业区历史建筑进行活化再利用，项目的总投资额约4.24亿元。

鳒鱼洲旧工业区活化项目在对历史遗存进行保护的同时，引入文创、科创、展览、文旅等新的产业要素或文化资源，力争打造成全国工业遗存改造的标杆项目、粤港澳大湾区“国际制造中心”的展示窗口、东莞历史文化保护的示范单位、东莞城市升级改造的先行标兵、东莞重要旅游集散地。

3. 长沙高铁新城

在长沙城市的发展规划中，长沙高铁新城是城市窗口门户，是发展开放型经济的重要节点。长沙高铁新城立足于中国中部现代化综合交通大枢纽、湖南省“3+5”城市群中心、长沙市最主要的城市副中心。建好建优高铁新城，构建长沙的形象展示窗口，推动新型城镇化建设，对带动全市、全省乃至中部区域经济社会发展具有深远意义。长沙高铁新城的建设目标是建立一个土地集约开发、资源节约利用、产业集聚发展、区域功能凸显、经济辐射力强、未来成长度高、生活优美宜居的城市区域中心，打造成集‘商贸、科技、生态’于一体的现代城市CBD。

由于承担了重大的历史使命，长沙高铁新城的建设同样采取了1.5级开发的试点。该试点项目占地35亩，总建筑面积19740平方米，建造三栋办公楼及其配套设施，办公楼全部采用模块化建筑。项目园区建设采用了“海绵城市”环保节能理念，充分利用原有地形地貌，组织雨水收集、回收利用。园区内建立起光伏发电系统，为日常办公、生活、路灯照明等方面提供用电。同时，项目采用再生能源技术，结合蓄能系统，建设新型能源站，在园区内采取集中供冷供热，最大限度实现能源节约与环境保护。

长沙高铁新城1.5级试点项目定位为高铁新城的孵化基地，既是高铁新城的投资建设基地，也是未来高铁新城建设的缩影。该项目采用海绵城市、绿色建筑等最新环保节能理念，迅速构建起长沙的城市未来形象展示窗口，为整个新城的规划开发积累了实践经验，同时达到了片区预热，土地板块阶梯式稳步发展的效果。

4. 海口江东新区1.5级企业港

海口市江东新区1.5级企业港项目(一期)是海南省首个土地1.5级开发模式项目，承担着贯彻落实新发展理念，打造海口江东新区办公旗舰成为“自贸新标杆、开放新高地”的重任。

江东新区1.5级企业港项目的背景是区域性办公场所的供不应求。截至2020年10月底，海口江东新区内企业数达6302家，前10月内新增2692家。但江东新区内仅开维生态城、罗牛山产业园内有少量办公载体，江东新区起步区及其周边办公楼宇正处在前期规划和施工阶段，预计3年后才能大量面向市场供应，办公载体供需矛盾突出。为解决办公载体供需矛盾，江东新区参考深圳前海“万科企业公馆”开发经验，通过土地1.5级开发模式，建设江东新区企业港。

江东新区企业港项目(一期)在建设中采用“模块化钢结构+集成模块结构”建造技术，仅用70天就实现了总建筑面积2.3万平方米的建筑主体建成，进入室内装修等收尾阶段，完成了90天极限工期内快速亮相海南自贸港的要求，成为海口市首批绿色样板建筑。

江东新区企业港项目在规划上综合考虑了未来江东新区入驻企业、高端产业人才的办公需求，科学规划餐饮、文化、娱乐、购物等多种业态，采用“步行街+低密度院落式办公+多个休闲广场”的规划模式，购物、餐饮、娱乐等配套设施一应俱全，打造江东新区乃至海南低密度花园式办公园区标杆。该项目可容纳企业量约100家至150家(含共享办公)，随着办公建筑陆续投入使用，将逐步缓解江东新区企业办公场地紧张状况。将继续发挥土地1.5级开发模式“低成本、聚人气、见效快、效率高”的优势，快速形成产业集聚、资源密集、人才聚集的产业园区。待片区预热、地价提升后，海口市政府将按约定收回土地，并按远景规划实施。

四、 总结

从深圳、东莞、长沙、海口四个城市的土地1.5级开发案例出发，可以发现各地的土地1.5级开发做法虽然均采用了土地短期租赁的方式，但是发展思路略有不同，总体可以概括为深圳和东莞两种模式。

深圳前海由于是重新规划、成片开发的产业片区，1.5级开发被嵌入了梯级开发概念，在前期还有依托智慧城市和智慧招商来展示形象、提升人气的0级开发，以及为了改善环境、修复生态开展的0.5级开发，1.5级开发是针对整个片区的快速见成效、快速聚集人气以满足后续开发需求的关键抓手。长沙、海口的1.5级开发延续了深圳前海的模式，立足于打造样板，形成示范，聚集人气，完成区域发展预热。

东莞的土地1.5级开发操作指引中重点提出了针对TOD轨道站点周边的地块开展土地1.5级开发，是希望通过重点片区重点地块的过渡性开发，来进一步提高这些潜在高价值区域的产业活力和人气，因此明确了由国有企业和平台公司来实施。

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