边城崛起——省际交界地区区域高质量合作发展研究

省际交界地区指省级分界线两侧一定范围内的地级行政区或县级行政区。为行文方便，本文对位于省际交界地区的地级行政区统一简称为“省际交界地区城市”。根据接壤的省级行政区数量进行分类，我国的省际交界地区城市可分为两省交界地区城市、三省交界地区城市、四省交界地区城市和五省交界地区城市。我国共有98个省际交界地区城市，约占全国地级市总量的1/3（高新才等，2019），其中两省、三省、四省和五省交界地区城市分别有31个、42个、23个和2个，土地面积合计占全国陆地面积的近半数。

目前除少数区域外，省际交界地区城市基本都地处省域经济边缘，普遍远离本省经济中心，人均GDP和城镇化水平整体低于全国平均水平，经济发展相对欠发达。在二十大强调促进区域协调发展的大背景下，推进省际交界地区区域发展具有重大意义。

一、省际交界地区现状特点

我国的省际交界地区城市资源普遍丰富、文化差异较小，在跨区域合作发展方面具有较大潜力。一方面，我国的省际交界地区通常以山脉或河流等自然物为边界，蕴藏着丰富的森林、矿藏、生物等自然资源，拥有较大开发潜力。另一方面，省级分界线两侧的县（市、区）尽管属于不同的行政区划，但语言、习俗等文化基础差异较小，往来相对密切，融合发展难度较低。

但由于地理条件和区位位置等因素，省际交界地区城市“富饶性贫穷”的矛盾仍普遍存在。其一，受制于险峻的地形环境，省际交界地区的交通设施建设和自然资源开发的难度和成本整体较高。其二，大部分省际交界地区城市距离本省的行政中心和经济中心较远，受省会中心城市辐射带动作用较弱。

二、省际交界地区发展机遇

省域副中心城市模式的推行利好一批省际交界地区城市提档升级。省域副中心城市概念的提出旨在解决省域城市发展所面临的辐射力末端衰减、管理成本提升的问题，培育新的经济增长极。自2001年诞生后的20余年间，省域副中心城市模式在全国各地得到大力推行，截至目前，已有9省16市明确建设省域副中心城市。例如，位于闽、粤、湘、赣四省交界的赣州市以及位于陕、甘、宁、蒙、晋五省交界的榆林市均为距离省域中心城市较远的省际交界地区城市，借助省域副中心城市的建设机遇，一举跃升为炙手可热的新兴增长极。2022年，赣州市和榆林市的GDP分别为4523.63亿元和6543.65亿元，均位居全省第二，仅次于各自所属省份的省会城市。

特殊类型地区振兴战略推动一批省际交界地区转型发展。根据《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》对“特殊类型地区”的定义，特殊类型地区包括以脱贫地区为重点的欠发达地区和革命老区、边境地区、生态退化地区、资源型地区、老工业城市等，囊括了大部分省际交界地区。如赣闽粤、陕甘宁、大别山、桂黔滇、川陕、湘赣边区、湘鄂渝黔、太行、海陆丰、琼崖、沂蒙、浙西南等革命老区均位于省际交界地区，拥有丰富的红色文化旅游资源；内蒙古鄂尔多斯、陕西榆林、江苏徐州、河北邯郸、江西九江等地既属于资源型地区，又属于重要的老工业城市。特殊类型地区的开发和振兴，对优化省际交界地区城市区域经济布局、缩小区域发展差距同样具有重要意义。

三、省际交界地区区域发展案例

近年来，湘赣鄂、苏鲁豫皖等多处省际交界地区采取一系列区域联动战略“抱团取暖”，通过打造一系列合作示范区、经济区，打破行政区划的壁垒，促进跨区域经济合作。

湘赣边区域合作示范区。湘赣边区位于湖南与江西的交界，包括湖南省长沙市、株洲市、岳阳市、郴州市以及江西省萍乡市、九江市、宜春市、吉安市、赣州市的部分县（市、区），合计共2省9地级市24个县（市、区），总面积5.05万平方公里，涵盖超过1300万人口，是湘鄂赣、湘赣革命老区的中心区域。自2019年首次提出湘赣边区域合作示范区的概念后，2021年10月，国家发改委印发《湘赣边区域合作示范区建设总体方案》（简称《总体方案》），标志着湘赣边区域合作示范区建设上升为国家战略。根据《总体方案》，湘赣边区域重点聚焦红色文化旅游发展、特色产业协同创新等多个领域，深入挖掘湘赣边革命根据地历史文脉，共同打造红色边区旅游示范区；做大花炮特色产业，依托长沙市浏阳县、株洲市醴陵市、宜春市万载县和上栗县携手建设全国烟花爆竹转型升级集中区。

淮海经济区。淮海区域位于苏鲁豫皖四省交界，主要指以徐州为中心的淮河以北至连云港市一带的地区，涵盖共4省10市，总面积约17.8万平方公里。淮海经济区早在1986年已经成立，是我国最早的区域性经济合作组织之一。2018年，国务院在对《淮河生态经济带发展规划》的批复中首次在国家层面明确了淮海经济区的组成，即包括江苏省徐州市、连云港市、宿迁市，山东省菏泽市、济宁市、临沂市、枣庄市，河南省商丘市、淮北市，安徽省宿州市共10个核心城市，明确提出徐州市作为淮海经济区中心城市的核心定位。2022年，“推进淮海合作区协同发展”首次被列入国家年度重点工作安排，目前《淮海经济区高质量协同发展规划》编制工作正在有序推进中。

四、省际交界地区区域发展启示

综合来看，当前各省际交界地区区域合作的核心工作主要包括产业协作、交通互联、中心引领等内容：

强化区域特色产业协作。依托省际交界地区各城市的优势资源，优化产业空间布局和产业分工。加强省际交界地区重点产业合作，成立区域特色产业创新联盟，联合打造区域产业品牌，培育区域核心竞争力。鼓励在省际交界地区合作共建开发区、试验区或跨省合作园区，积极探索园中园、共管园、托管园等多种合作方式，择优选用两地优惠政策。以湘赣边区域合作示范区为例，一是推动浏阳、醴陵、万载、上栗建设全国烟花爆竹转型升级集中区，当前4县市烟花爆竹产业市场份额占全国85%以上，初步建成以花炮为核心的区域特色产业品牌；二是推动醴陵与湘东、浏阳与上栗、浏阳与袁州等一批合作共建园区，同步培育发展电瓷、电子信息等新兴产业；三是借助长江中游三省旅游产业发展联盟，积极打造标杆旅游合作示范区，联动建设红色文化旅游、禅宗旅游、生态旅游等一批湘赣边旅游消费专线。

促进基础设施互联互通。加强省际交界地区交通基础设施、集疏运体系和多式联运系统建设，完善城际铁路、高等级公路、过江/过湖通道等对外交通基础设施布局。以位于赣鄂湘皖交界区域的九江市为例，一是加密过江通道数量，加快推进武穴-瑞昌、九江-黄梅等一批过江通道建设，深化长江两岸交通衔接；二是加强与岳阳、武汉等一批沿江港口的分工合作，实现错位发展和协同联动，提升区域航运物流的综合竞争力。

提升中心城市辐射带动。加强作为区域中心的省际交界地区城市在医疗卫生、科教文化、商贸消费、对外开放、绿色发展、区域营商等领域对区域内其他城市的辐射引领能力，同时鼓励其他城市增加特色化供给，为高质量建设区域中心城市提供支撑。以淮海经济区为例，一是充分发挥徐州市作为淮海经济区中心城市的功能定位，进一步扩大商贸辐射半径，提升高等级医院、高等学校等资源水平，加快建设国际消费中心城市、国家级服务经济中心；二是推进徐州市与淮北市的结对合作帮扶工作，鼓励产业转移、交通接驳、医疗公积金等一体化，促进徐宿淮跨省城市群的联系，整体带动淮海经济区城市功能水平提升。