改革拦路虎 当代中国的七大利益集团

控制的方法就是美国政治学家麦迪逊所说的“遏制与平衡”，即一靠政府的遏制，二靠不同利益集团之间的平衡。法国启蒙学者卢梭也曾指出，控制利益集团最好的办法之一，就是通过增加利益集团的数量来控制利益集团的野心。

然而，要靠政府力量和增加利益集团的数量来遏制和平衡既得利益集团的膨胀，就必须要求政府的决策、立法和施政过程公开和透明，发育和壮大不同的社会群体及其力量，这就要解除对社会组织一些不必要的管制，放松对社会的控制，允许独立工会、农会和其他社会组织的发展，或者将现有的政府色彩浓厚的利益集团社会化，成为它所联系和反映的行业和部门群体的组织。

政府并且还要出台一套法律和制度来规制利益集团的发展，使他们竞争利益的行为公开和合法化。做到这一点，社会就必须民主化。

因为民主的本质是竞争、开放和透明。民主的社会对公民没有秘密(这里的秘密不是指外交意义上的秘密)，政府乃至一切公共权力的运作是透明的，其规则是明确的，政府权力向每个公民开放，也即每个公民都有进入权力体系里的机会，而且这种概率是非常大的。

在一系列规则的制约和社会监督下，虽然不能保证每个利益集团的力量一样大，获取的利益一样多因为总有些利益集团基于行业特点或某种因素在某个行业或领域要比其他利益集团的力量大。

但某个利益集团要想取得超出其他集团更大的利益，尤其是不当利益，很困难，即使一时通过某种手段可以取得，也不至于走得太远，造成利益的偏差或失衡因为在民主国家，制度本身有一种自我纠偏的力量。

所以，民主体制会带来不同利益的竞争，而竞争的结果是社会不同利益的大体均衡，利益集团大致发育正常。

因此，要有效遏制既得利益的泛滥，迫使既得利益者站在社会的整体和长远角度考虑自身利益问题，最根本的还是要进行政治体制改革，建立民主政治，向社会开放权力，使执政党和政府的决策和运作公开和透明化，将权力置于广大民众的监督之下。当前而言，则应该做好以下几项改革：

一是从制度上切断政府官员和商业活动的联系。为此，要界定好政府与企业的边界，哪些是企业的权利，哪些是政府可以干预或调节的，以减少政府对市场对社会不必要的干预;加快行政审批体制改革，弱化政府对投资的主导和配置资源的权力;明确规定政府官员不得参与任何商业活动，任职期间不能获取额外的经济利益，并严格限制官员子女配偶从事商业活动。

二是深化国有企业改革，破除国企垄断。现在国企已经演变成为国家代理人的企业，和社会、公众无关。国企内部变相私有化已非常严重，隐性福利大大超越所有其他企业，而其垄断地位又意味着可以免于许多市场风险。即便国企发生亏损，最后政府还会动用纳税人的钱来救济。

所以，政府必须建立各种制度机制，让社会监督国企，包括为国企划定市场边界，不能进入非垄断领域;改革国企的治理结构，国企高管可以获得高薪，但必须实行市场化招聘，且永远不能回去担任政府官员;改造目前的国资委，强化对国企的监管。

三是建立公众参与的决策机制。政府的运作过程必须公开化和透明化，在政策法规、工作制度、监管工作、人事管理、财务开支、决策信息方面要做到公开透明，给民众更多的知情权。同时，允许公民及其他社会团体参与政府决策过程;拓宽政务信息公开渠道，充分利用现代网络信息技术，实现政府公开化办公;建立民众对政府工作的评议机制。

四是加强法治建设。上述制度建设，都必须从法律上规定下来，任何个人、企业和政府都必须受法治的规制，法治建设还包括实行严格的官员财产申报制度。

具体策略

除此外，针对利益集团本身，还可实行如下一些策略：

策略之一，是对社会的公共利益、公共决策包括改革措施的出台进行公开辩论，在辩论中明辨是非，以此遏制目前少数人参与决策、主张权力和利益的事情。

过去的改革不主张争论，现在应该变过来，这是因为，人们的权益意识已经大大提高，而且也学会了在争论中维护自己的利益。

与此同时，互联网的发展，特别是微博、论坛等新媒体的出现，为人们的辩论和主张权利以及对公共事务和公共政策制定的参与提供了极大的技术支持和便利。

公共利益只有在辩论中才能达成最大共识，从而使过去谋于密室，少数人决策的公共政策很难出台，既得利益者也难从中谋利，因为它想得到更大利益，就必须在辩论中说服其他利益集团和广大人民，只有它获得的利益更多，社会才能进步，其他群体才能得利，显然，这是很难办到的。

另一方面，在公开辩论中也易形成明确的规则和规则意识。如果有了规则，各利益集团都按规则来博弈，事情就变得相对简单。这其实是利益表达、博弈、调控的制度化、程序化。

当前，我们在这方面有所进步，各种听证会和意见征集等开始运用于公共决策中，缺陷是还不普及，听证或或意见征集的结果还不能完全反映民意，议题本身还掌握在政府和相关机构手中。这都是今后要加以改进的。

策略之二，是对某些影响较大的利益集团的行为进行规范，重建商业游戏规则，迫使其从经济寻租、政治寻租，转变为依靠技术创新、高质量服务、良好信誉等，谋求利润最大化。

目前一些影响较大的既得利益集团，主要是以地区、部门为依托，以行业利益为纽带，借助公权力、行政性垄断手段等，来获取特殊的经济性利益。

对于这些已经形成的、客观存在的既得利益集团，在承认其历史形成的既得利益的同时，必须限制其特权，将其由“贵族”降为“平民”，从“经济人”与“政治人”的双重身份，变为纯粹的“经济人”，并规范其垄断行为，重新建立商业游戏规则，同时把市场准入政策和产业组织政策，面向所有经济主体开放，尽可能引入有效的竞争机制，打破既得利益集团的垄断地位。

策略之三，是对各既得利益集团分而治之。既得利益也并非铁板一块，它们之间也存在竞争和冲突，甚至比既得利益与普通公众的冲突更严重，因此，在治理既得利益的过程中，应善于利用它们的矛盾和冲突，以达到各个击破的目的，最不好的办法就是使它们感觉到“危险”从而串谋在一起。

当前要有效动员全社会的力量，先将那些民愤大而缺乏民意“正当性”的既得利益边缘化，这样，打破利益集团对改革的阻挠就相对容易。

策略之四，是要在现行的既得利益之外，培养出新的利益来，同时对既得利益者逐步改革，改变他们追逐利益的方式。等到新的利益培养出来之后，再动既得利益，效果就好很多。新利益一方面对既得利益构成了压力，另一方面也能消化改革既得利益所产生的成本。

最后，需要强调的是，对既得利益的治理涉及改革的总体规划，所以，要重视对改革的整体设计，制定全方位改革的具体规划。

就像制定经济社会发展规划一样，制定各个层次的改革规划，通过规划明确改革的指导思想、基本原则、发展目标、主要路径、具体措施和行动步骤，并将这些规划落到实处。