法制视野下的小贷公司

自2005年小贷公司试点成立以来，小贷公司在中国获得迅猛发展。据中国人民银行的统计，截至2013年9月底，中国已有小贷公司7398家，贷款余额7535亿元，实际数字更超出此数，其总量已相当于一家中等规模银行。

同时，小贷公司这种新型经济组织正受到政府、金融学术界和民间越来越多的关注。但小贷公司是否属于金融机构，小贷公司未来将向何处去，这些问题始终与小贷公司的成长发展如影随形，至今没有明确结论，这在一定程度上制约了小贷公司的发展。

一、小贷公司设立和监管的法律视角2005年6月中国人民银行批准在四川、贵州、山西、陕西、内蒙古五省(自治区)开展小贷公司试点，中国特色的小贷公司从此诞生。在上述试点的基础上，中国银监会和中国人民银行于2008年5月4日联合颁布《关于小额贷款公司试点的指导意见》，对小贷公司的性质、设立、资金来源、资金应用、监管和终止等方面做出了初步规定。到目前为止，《指导意见》仍然是规范小贷公司最高层级的法律。自此，小贷公司的身份得到法律正式认可，这为小贷公司下一步的快速发展扫清了法律障碍。

根据《指导意见》的规定，省级政府获得了小贷公司的准入审批及主要监管权。事后看来，省级政府监管在客观上造就了今日中国小贷公司特殊的发展现状，即“监管地方化、创新区域化、发展不平衡化”。

2008年以来，全国绝大多数省份结合本地实际情况，在《指导意见》的框架内，陆续制定了开展小贷公司试点工作的实施意见和管理办法。

后来的实践表明，主要由地方政府负责监管小贷公司的模式是合理的，对小贷公司的发展也产生了良好效果。

小贷公司批准设立后，随着其业务的展开，其经营管理的重点集中在如下几个关键方面：能否通过股东借款、定向私募、同业拆借、委托借款等再融资方式获得后续资金?能否跨区域设立分支机构?能否将分散的股权相对集中在主要的发起人股东名下?这些经营管理问题的解决，涉及到对《指导意见》的突破，成为摆在各省金融办面前的监管难题，也考验着各省金融办的监管智慧。

我们欣喜地看到，部分省份通过制定规范性文件放宽了对小贷公司的监管，鼓励了小贷公司多方面的业务创新，如浙江省发布《浙江省小贷公司向主要法人股东定向借款操作细则》《浙江省小贷公司同业调剂拆借资金操作细则》《浙江省小贷公司设立异地分支机构操作细则》《浙江股权交易中心小贷公司定向债业务规则》及广州市发布《广州小额再贷款公司业务试行办法》，鼓励小贷公司多方面再融资;重庆市发布《重庆市小贷公司委托贷款管理暂行办法》，放开了小额贷款的委托贷款业务等。总之，从实践效果看，那些勇于突破《指导意见》进行创新监管的省份，其小贷公司发展状况明显优于“循规蹈矩”的省份。

市场经济就是法制经济，就是契约经济，市场经济的基本原则本是“法无规定即自由”，但由于小贷公司所经营业务的特殊性，它需要在政府一定范围的监管下开展活动。上述各类政策性文件，属于地方政府部门发布的规范性文件，虽然在学理上它们根本不能被称为法律，但其在事实上却成为了规范小贷公司发展的行业性准“法律”。在实践适用中，正由于有省级监管部门发布的这些非“法”之“法”，小贷公司才因“有法可依”而敢于大胆进行业务创新。

二、小贷公司的金融属性及法律定位英格兰银行认为，金融的本质特征有三点：提供流动性、期限转换和提高杠杆。能向企业提供流动性、期限配合和提高杠杆等服务，从而在不同程度上替代商业银行核心功能的机构，在本质上都属于金融机构。

基于上述观点，《指导意见》中虽然并未明确规定小贷公司属于一种金融机构，但小贷公司业务本身具有金融属性。首先，小贷公司的业务本质就是向贷款需求企业提供货币，并通过时间、空间差获取中间利润;其次，小贷公司经营的乃是货币化了的信用，即小贷公司从贷款发放到贷款回收中间存在时间和空间的间隔，其中依靠的就是借款人的信用，当然其需要借助制度化的契约形式来保障借款人承诺的实现;再次，由于资金在持续流通的金融链中才能持续产生价值，因此，小贷公司在经营中就必然要使其资金使用效率最大化，这就决定了小贷公司必然需要不断地再融资或杠杆融资。

正如中国人民银行前副行长吴晓灵所说，小贷公司就其经营本质而言属于“非存款类金融机构”，但其金融机构的定位至今未得到法律明文认可。《指导意见》一方面将小贷公司定位为一般工商企业，但另一方面，在小贷公司设立审批时却又要求“应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照”，这相当于给小贷公司设立设置了前置审批程序，与一般工商企业设立程序又存在很大不同。实践中出现了部分省份金融办的年检监管与工商年检备案难以协调的情形，这些都影响了省级金融办监管效果的实现。

更为重要的是，如果小贷公司不能在法律上明确定性为金融机构，“名不正，则言不顺”，社会各界难免带着有色眼镜看小贷公司，小贷公司本身也无法获得其作为金融机构所应有的待遇及发展的动力，长此以往，必将放缓其目前快速发展的步伐。对小贷公司金融机构的法律定位，将在很大程度上决定省级政府监管政策的走向，并最终影响小贷公司的未来。

金融与法律密不可分。一国金融法律制度，在法律意义上可以视为一种制度化了的市场金融活动的法律契约。因此，小贷公司的金融机构定位必须借助法律来实现。中央政府可以修订《指导意见》，也可以出台《小贷公司监督管理条例》，并在其中明确小贷公司的“非存款类金融机构”本质，这样定能极大程度上再次促进中国小贷公司的繁荣和发展。