千亿机场建设费去向不明

民航发展基金取代机场建设费

“机场建设费”曾经是旅客购买机票时所必须缴纳的一项费用，这项征收时间超过二十年的收费如今引发了外界的质疑。

财政部于4月17日印发了《民航发展基金征收使用管理暂行办法》(下称办法),提出废止机场管理建设费,开始征收民航发展基金。 尽管征收的金额以及其他相关条款并未发生变化，但20年来总额将近1000亿元的机场建设费究竟流向何方？

建设费转正引争议

“首先必须要明确一点，之前一直在收取的机场建设费并非是由民航局或者航空公司收取的，只是民航局清算中心代为征收与清算，如何划拨调配是由财政部来决定的，”一位民航业观察人士对外界普遍提出“坐飞机已经买了机票，为何还要交机场建设费”这一质疑给予了回应。

根据财政部17日印发的“办法”，从4月1日起开始对旅客征收民航发展基金，同时废止了原机场建设费以及民航基础设施建设基金。财政部方面介绍说，民航机场管理建设费向乘坐民航国内航班(含国际、地区航线国内段)的旅客征收;民航基础设施建设基金向使用国家航线资源从事商业运营的航空公司征收。这两项基金的资金来源不同，但用途基本相同。

按照新的缴费标准，国内及国际航班每名旅客分别需要缴纳50元及90元民航发展基金。

财政部一位负责人表示，民航发展基金仍维持了原民航机场管理建设费和民航基础设施建设基金的征收范围和征收标准，没有额外增加缴费者的负担。

“办法”同时指出，民航发展基金属于政府性基金，收入上缴中央国库，纳入政府性基金预算。财政部、中国民用航空局负责对民航发展基金的征收、使用和管理情况进行监督检查。

在财政部看来，此次对民航系统行政性收费的改制是为了“提高基金征管效率，更好地统筹安排支持民航发展的资金”，并且已经“经国务院同意”。

“这种模糊的收费始终显得名不正言不顺，之前就多次有人曾经提出为什么要旅客在支付机票成本之外还要负担机场建设的费用，但并未引发太多波澜。”一位曾经在国有航空公司供职的人士表示，“既然此次改制之后这部分资金被明确提出用于民航业的发展，那么我们有权追问之前缴纳的那些费用投向了哪里，效果如何?”

千亿资金流向何方?

“事实上，因为国内民航业发展超出预期的速度，即使此前二十年一直在征收机场建设费以及民航基础设施建设基金，这部分资金也确实投入到了民航基础设施建设中去了，但对投入的需求仍然是大量存在的，”一位接近民航局的人士19日表示，“现在最关键的问题并非是这笔钱还收不收，而是收了之后能不能用到需要的地方。”

自1992年3月，当时的民航总局、(现民航局)财政部、国家物价局联合下发《关于听取民航考察团出国考察情况及对民航和机场管理体制深化改革若干意见汇报的会议纪要》的精神，从而正式在全国范围内统一收取机场建设费。根据财政部以及民航局公布的财务数据以及几次全国两会期间相关代表提出的议案中的数据，可以初步得出20年来收取的机场建设费总额将近1000亿元。

“收取的机场建设费对民航业基础设施的建设与发展起到了非常大的作用，特别是在此前相当长一段时期，中央财政收入并不充盈的情况下，这笔资金帮助中国民航业从起步到快速发展乃至成为今天这样全球民航业重要的一部分有着非常大的帮助。”一位曾经在国有航空公司供职超过十年的业内资深人士坦言，“没有基础设施的大规模建设，何谈民航发展?十几年前有多少地方政府能够拿得出足够的钱来修建机场?”

前述民航业观察人士表示，“每年收取的这些费用一部分直接返还给民航局，作为中小机场补贴以及扶持支线航空等促进民航业协调发展的资金，另一部分直接划拨给地方政府用于发展地方民航业。”

据前瞻资讯数据中心监测显示，去年全年民航机场管理建设费安排的支出总额为149.02亿元，其中中央本级支出为54.36亿元，对地方转移支付则为94.66亿元。支付给地方的比例超过了60%。

而中央本级支出的54.36亿元最主要的流向为航线和机场的补贴，占到34.13亿元，其他还包括机场建设、空管建设等方面的基础性投入。

根据民航局局长李家祥在2011年全国民航规划暨机场工作会议上的讲话显示，2010年全国正式运营的175个机场中，有120个亏损，合计亏损额达16.8亿元。

“正因为国内经济发展的不平衡性，民航业发展也存在极大的不平衡，机场建设分布不均，主要城市机场以及主要航线收入占的比重过大，因此适度的补贴有助于培育市场长期稳定地发展。”前述民航业内资深人士表示。

“但在政府财政收入增加，且有大量资金投入到交通基础设施建设的情况之下，仍然将行政性收费作为资金来源之一，这当然就会引发公众的质疑，即使你的资金流向没有问题，”前述人士表示，“在资金的使用和分配上，当然也要遵循一定的原则，不能把京沪穗等一线机场与西部地区二三线城市机场同等对待，国有大型航空公司与支线航空公司同等对待，必须建立一套比较合理的分配机制。”

民航局方面表示将联合财政部进一步完善“办法”的相关配套管理制度和实施细则，尽快出台通用航空补贴、节能减排补贴、货运航空补贴和前期工作费等办法。

根据预测，“十二五”时期民航全行业投资规模将超过1.5万亿元，其中基本建设投资将达到4250亿元。与此同时，通用航空、国际运输、航空货运、科技创新和新技术应用、安全能力建设等薄弱环节也急需政府扶持。民航发展基金将成为推动民航业发展的重要资金来源，发挥至关重要的作用。