大同5年造城史：城建欠账与城市转型并重

失速

2013年2月7日，耿彦波突然被调离大同，前往省城太原担任市长。这一消息只有少数人获知，耿本人也是前一天方接到调令。

大同市民们在过完春节后，发现市长已经离开。从大年初三开始连续六天，市民聚集于东城墙下集会、签名、游行，要求耿彦波回归大同，每日均有数千人之众。多数聚集市民希望耿彦波继续将城市规划完成，另一些涉及利益关系的拆迁户和施工方则担心政府政策生变、工程烂尾，利益受损。

为平息事态，新任市长李俊明出面安抚，并承诺已经开工的工程都将持续。在停滞了两三个月后，重点工程复工，但进度缓慢。

古城西城墙未按原计划于8月合拢。城内不少楼房已人去楼空，按照规划，城内居民将全部搬迁，然后招商引资，开发古城旅游。但目前仍有近4万户尚未搬迁，占到古城的一半。接近政府的知情人士透露，搬迁工程已被无限期搁置。未及搬迁的棚户区，在修缮一新的四合院群落反衬下尤显残破，歪斜的木头门柱支撑着将要倾塌的砖墙，三五成群的流浪狗在垃圾堆里刨食。

大同古城成为一种奇异的混杂：以四面城墙为界线，一座座修缮完备的古建筑群落巍峨高古，颇有北魏遗风，成为市民休闲娱乐的新场所，但深入到老城的细部，却如同步入一座鬼城，尤其夜晚时分，站在华灯初上的东城墙上俯瞰，老城内黑黢黢一片死寂。

御东新城同样满眼是半拉子工程。五大场馆主体完成，但只是钢筋骨架。工地上只有稀稀拉拉几个工人，看守美术馆的工人说，由于工程款不到位，施工队的主体已撤离，其他几个场馆也大体如此。

新区的核心建筑太阳宫，原规划为市四大班子的新办公区，以带动御东新区的人口集聚和房地产开发。由于中央严控楼堂馆所，新一届政府决定不再搬迁，耗资不菲的太阳宫面临被废弃的命运。缺少了行政和资本的强力驱动，御东新区像泄了气的皮球，一流的硬件—八车道马路、雄伟的楼堂馆所、成荫的绿树与稀少的车流人烟形成鲜明对比。

停滞下来的城市建设使一些拆迁户陷于困境。古城内一些原本期待通过拆迁改善居住条件的居民希望落空。而一些不愿意被拆迁的钉子户亦无人过问。

位于古城南墙脚下的新生园小区的七八栋楼房远看人去楼空，翻过堆积如山的建筑垃圾之后，却发现还住着几户人家。80岁的赵玉花拄着拐杖颤悠悠地站在家门口说，这个小区的房龄只有十年，为了修护城河，这已是第二次拆迁。

大同的安置方案是：拆1平方米只换1平方米，如果想增加面积，政府以补贴价优惠到45平方米;以成本价安置到60平方米;还要求增加面积的，可增加20平方米安置，增加部分按高于成本价低于市场价结算;若再要求增加，则按市场价结算。

据多家动迁户介绍，每家均掏出了10万元左右置换房屋。对于这一花费，市民态度不一，经济宽裕者认为值得—既住进楼房，还增加了房屋面积，改善了居住条件。而家庭贫穷的则感到难以负担，赵玉花以及新胜园的其他20户人家属于后者，他们是下岗职工或身体残疾者，无钱搬迁，只得继续栖身于旧宅中。

这里的自来水和燃气已停供一年，居民需要到对面小区居民家中花钱买水，“最近又停了电。”50多岁的失业建筑工人康守印说：“现在根本没有人来找我们。”

耿式治理

不少大同市民认为，城建失速主要是由于耿彦波的离开，所谓人走政息。那么耿彦波的治理之道是什么?这种治理方式是否确因他的离任而不可持续?

耿彦波认为，城市建设就是经济建设，一方面通过古城修复带动文化旅游产业，另一方面对于大同这样的落后城市而言，做好环境，才能吸引投资，“家有梧桐树，自有凤凰来”。

在耿主政期间，城建资金从每年不到1亿一举飙升到每年100多亿元，但同期的财政收入并没有出现爆炸式增长：2007年至2011年，大同的财政总收入从93.04亿元增加到162.26亿元，年均增长14.92%;一般预算收入从36.71亿元增加到64.64亿元，年均增长15.19%。

而且，此前山西全省煤炭资源整合中，大同受影响最深，多数煤矿关停。除去属于央企的大同煤矿集团，全市的煤产量从原来的5000万吨，下降至1000万吨。

那么，巨额的城建投资，从何而来?

与其他城市类似，土地是大同城建资金的关键来源。2008年以前，大同土地收入每年不过两三亿元，2009年则一下子达到30亿元。

耿彦波在任时，亲自主管规划、土地、房管、城建部门，将国土局下设的土地储备中心由正科级单位升格为正处级，并要求全市所有的土地都归拢到土地储备中心。

在旧城内，经营不善的国有企业被要求破产，整合出土地。

市政府对土地出让价格严格控制，住宅用地开发每亩不低于200万元，商业用地每亩不低于300万元，这些价格比过去提高近1倍。大同一些黄金地段的土地甚至卖到将近900万元一亩，直逼二线热门城市杭州的地价。

在新建设的御东新区，大同的做法是，由政府出资对土地进行基础性建设—修路、绿化、铺设水电气管道后，再进行招拍挂。按照政府方面的计算，新区总共42平方公里(合6.3万亩)，前期投入每平方公里不到2亿元，整个新区成本不超过80亿元;其中2万亩可做商业性开发，即使按每亩100万元计算，也可获得200亿元收入。

自2008年以来，大同五年土地出让收益共约250亿元。

银行贷款是另一个重要的资金来源。经过市人大批准的贷款在140亿元左右。大同的政府贷款主要来自于国开行和农村发展银行这些政策性银行，贷款利率较低，同时还款期限较长。农村发展银行是大同政府贷款的大户，其向市政府贷款14亿元用于修路，23.3亿元用于安置房工程，8000万元用于水库建设，贷款以财政担保，期限是七年。知情人士透露，更多贷款是10年期或20年期。而每年约5000万元的政府债券，则筹措到约2.5亿元资金。

第三条筹资渠道是争取上级资金。2009年国家给山西省下放了11亿元保障房补助资金，大同争取到其中9亿元。此外，水利、农业、园林等各系统内的一些专项资金也被充分利用，比如，2011年大同被列为可再生能源示范城市，当年中央下拨6000万元用于供热和节能改造;而建设部用于支持城市房屋路面管网改造的资金，大同每年也能“跑”下几千万元。

“过去山西的官员们很闭塞，不愿意出去，后来都去跑资金。”大同市建委主任李易新表示，“总的来说，从中央‘跑’来的钱，前后应该有100亿”。根据2011年大同市政府工作报告披露，仅2010年就争取国家和省级资金28.09亿元，超过前20年总和。

耿彦波还将财政拨给下属单位的经费进行了缩减，每个单位平均削减20%左右，从2008年至今，大同公务员未曾涨过一次工资。各个单位的收费全部上缴至市级财政，以企业开发楼盘需上缴的城市建设配套费为例，过去的做法是建委收缴这部分费用之后上缴财政，财政再返还一部分给建委，而在耿彦波任上时，一概不予返还。

此外，政府为新修建的楼盘配建学校，开发商必须缴纳配套的义务教育费，过去最多每年收3000万元，从2008年开始，这一收费逐年上升，当年收了4.4亿元，第二年5.2亿元，2012年约6亿元。开发商若是不按规定缴纳，就可能受到严厉查处。

大同也发动社会资金，要求企事业单位出资参与城市建设。大同煤矿集团就曾出资10亿元，交由政府修建对其运输亦有帮助的市政道路，而医院、学校、各部门的迁址改建费用，除政府出资之外，也被要求各自筹措一部分资金。

大手笔投入背后，是耿彦波与前任们完全不同的思路。在他看来，城市是个产业，别人是“有多少钱办多少事”，而他信奉的是“办多少事找多少钱”。